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제  목 [행정] 행정기본법 소개 (1) - 주요 내용 및 제재처분과 관련한 변화
등록일 2021 .05 .12


[행정] 행정기본법 소개 (1) - 주요 내용 및 제재처분과 관련한 변화



이승훈 변호사




1. 행정기본법 제정 및 시행

행정관련 법령은 국민생활과 기업활동에 중대한 영향을 미침에도 그 동안 법집행의 원칙이나 기준이 되는 기본법이 없어 법집행의 예측과 권리보호가 미흡하다는 지적을 받아왔으며, 신고, 인허가의제, 과징금 등 공통 제도가 수백 개의 법률에 각각 달리 규정되어 행정의 형평성이 저해된다는 비판이 지속적으로 제기되기도 하였습니다.

이에 따라 정부에서는 행정법 집행의 원칙과 기준을 제시하고 국가 행정작용 전반을 종합적으로 규율하는 행정기본법 제정을 추진하여 왔으며, 2021. 2. 26. 법안이 국회를 통과하여 2021 3. 23.부터 시행되고 있습니다.

2. 행정기본법의 주요 내용

가. 행정법의 일반원칙 명문화

헌법과 학설, 판례로 확립되어온 행정법의 일반원칙인 법치행정(제8조), 평등(제9조), 비례(제10조), 권한남용금지(제11조), 신뢰보호(제12조), 부당결부금지(제13조)의 원칙을 명문화하였습니다. 특히 제11조 제2항에서는 ‘행정청은 행정권한을 남용하거나 그 권한의 범위를 넘어서는 아니 된다.’고 규정하여 최근 대법원(2016. 12. 15. 선고 2016두47659 판결)이 민법상 권리남용금지의 원칙과 구별하여 행정법의 고유원칙으로 인정한 권한남용금지의 원칙을 명문화하였습니다.

나. 입법 및 법집행의 원칙·기준 제시

행정법령은 그 개정의 빈도가 잦은 특징이 있어 법령 개정 시 구법 또는 신법의 적용 관계를 판단하여야 하는 문제가 빈번하게 발생하는데, 행정기본법은 당사자의 신청에 따른 처분은 처분 당시의 법령 등에 따르고(제14조 제2항), 제재처분은 위반행위 당시 법령 등을 따르도록 하되, 법령 등의 변경에 의하여 법령위반행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우에는 변경된 법령 등을 적용하도록 하여(제14조 제3항), 법 적용의 합리성 제고 및 국민 생활의 안정을 도모하였습니다.

다. 개별법상 공통제도 체계화 및 절차 간소화

그 밖에 인허가의제(제24조~제26조), 과징금(제28조~제29조) 등 개별법에 산재된 제도를 통일적·체계적으로 규정하고, 복잡한 절차를 국민입장에서 간소화하였습니다.

3. 제재처분 및 권리보호 방법에 있어서의 변화

가. 제재처분의 제척기간 제도 도입(제23조)

행정기본법에서는 제재처분의 처분권자인 행정청이 처분 권한을 장기간 행사하지 않아 발생하는 법률관계의 불안정한 상태를 신속히 확정시키 위하여 제재처분에 대한 제척기간 제도를 도입하였습니다(제23조). 그간 「질서위반행위규제법」 및 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」, 「건설산업기본법」등 일부 개별법에서 제재처분의 제척기간을 두고 있었으나, 이에 관한 일반법은 존재하지 않아 판례에서는 신뢰보호 원칙에 근거한 실권의 법리로 문제를 해결해오고 있었습니다.

행정기본법의 제재처분의 제척기간 제도의 구체적인 내용을 살펴보면 아래와 같습니다.

■ 행정기본법은 행정청이 법령등의 위반행위가 종료된 날부터 5년이 지나면 해당 위반행위에 대하여 ‘인허가의 정지∙취소∙철회, 등록 말소, 영업소 폐쇄와 정지를 갈음하는 과징금 부과’를 할 수 없도록 하였습니다(제23조 제1항). 다만, 제척기간 제도는 모든 제재처분을 대상으로 한 것이 아니라 의무위반에 대한 제재적 성격이 뚜렷한 인허가의 정지∙취소∙철회, 등록말소 등으로 대상을 한정하여 제한적으로 도입하였습니다.

■ 당사자의 보호가치 없는 신뢰에 대한 제척기간 적용을 배제하기 위하여 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 인허가를 받거나 신고를 한 경우’와 같이 그 적용이 제외되는 사유를 구체적으로 명시하였습니다(제23조 제2항).

■ 또한, 판결 등에 따라 제재처분이 취소된 경우 확정일로부터 1년(합의제행정기관은 2년)이 지나기 전까지는 제재처분을 취소한 판결의 취지를 고려하여 위법하지 않은 내용으로 새로운 제재처분을 할 수 있도록 근거 규정을 두었습니다(제23조 제3항). 이는 제재처분에 대한 쟁송절차가 진행되는 중에 제척기간이 도과한 경우 판결 등의 기속력으로 인한 행정청의 재처분의무가 제척기간의 도과로 인한 처분의무의 소멸로 인해 제한되는 것을 방지하기 위한 목적으로 보입니다.

이와 같이 행정기본법의 제척기간 제도는 행정의 법적 안정성을 높인다는 측면에서 긍정적인 효과가 기대되나, 그 시행일이 법 공포 후 2년후인 2023. 3. 24.이고(부칙 제1조), 시행일 이후 발생하는 위반행위부터 적용된다는 점에서(부칙 제3조), 이미 내려진 제재처분과 진행 중인 소송 등에서는 위 제척기간을 주장할 수 없다는 점에 유의할 필요가 있습니다.

나. 처분에 대한 이의신청 제도 보완∙확대(제36조)

이의신청제도는 당사자가 처분에 이의가 있는 경우, 행정심판이나 소송 전에 간편하게 불복할 수 있는 기회를 제공한다는 측면에서 그 필요성이 있으나 현행 개별법에서는 이의신청, 불복, 재심 등 다양한 용어와 형태로 규정되어 있고, 이의신청 기간 중에 행정심판이나 소송의 제소기간이 정지되는지가 불명확한 문제가 있었습니다.

이에 행정기본법은 처분의 이의신청에 대한 공통적인 방법과 절차를 규정하여 이의신청 제도가 실효성 있게 운영되도록 하였고, 별도로 이의신청에 관한 내용이 규정되어 있지 아니한 처분에 대해서도 불복할 수 있는 기회를 제공하여 당사자의 권리구제를 강화하였습니다.

처분에 대한 이의신청 제도의 주요 내용을 살펴보면 아래와 같습니다.

■ 행정청의 처분에 이의가 있는 당사자는 처분을 받은 날부터 30일 이내에 해당 행정청에 이의신청을 할 수 있고(제36조 제1항), 행정청은 이의신청을 받은 날부터 14일 이내에 그 이의신청에 대한 결과를 신청인에게 통지하도록 하였습니다(제36조 제2항).

■ 처분을 받은 당사자는 이의신청과 관계없이 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있도록 하여 이의신청 제도가 필요적 전치주의를 채택하고 있지 않다는 것을 명시하였으며(제36조 제3항), 이의신청에 대한 결과를 통지받은 날부터 90일 이내에 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있도록 규정하여, 이의신청 절차 중에 행정심판 및 행정소송의 제소기간이 정지된다는 점을 명확히 하였습니다(제36조 제4항).

이와 같이, 행정기본법상 이의신청 제도는 처분을 받은 당사자가 행정쟁송 이전에 처분청에 곧바로 불복을 제기할 수 있도록 하여 구제기회를 한 번 더 가질 수 있도록 한다는 점에 그 의의가 있습니다. 다만, 제척기간 제도와 마찬가지로 그 시행일이 법 공포 후 2년후인 2023. 3. 24.이라는 점(부칙 제1조), 시행일 이후에 하는 처분부터 적용된다는 점(부칙 제6조)에 유의할 필요가 있겠습니다.