[행정] 국토계획법 상 무상귀속 조항 적용 여부

- 대법원 2022. 2. 11. 선고 2017두63245 판결

김윤기 변호사

1. 사실관계

광명역 복합환승시설사업(이하 ‘이 사건 사업’)은 광명역 활성화를 목적으로 광명역 인근에 위치한 국유 철도용지 일대 76,216㎡에 코스트코 등 판매시설(이하 ‘이 사건 판매시설’), 환승터미널(이하 ‘이 사건 환승시설’), 환승시설의 정차장 및 진입로(이하 ‘이 사건 정차장 등’), 주차장 등 복합환승시설을 설치한 후 30년간 운영하는 내용의 민간투자사업이며, 광명역복합터미널 주식회사(원고)가 사업시행자, 국가철도공단(변경 전 명칭: 한국철도시설공단, 피고)이 주무관청입니다.

국가철도공단은 2006. 9.경 한솔CNS 주식회사 등으로 구성된 컨소시엄을 이 사건 사업의 사업주관자로 선정하였고, 2006. 10. 31. 위 컨소시엄과 이 사건 사업의 추진협약(이하 ‘이 사건 협약’)을 체결하였습니다. 이 사건 협약에 따르면, 위 컨소시엄은 복합환승시설의 건설에 필요한 자금의 조달, 복합환승시설의 건설 및 운영을 담당할 법인의 설립, 복합환승시설 건설공사의 추진 등을 이행하여야 하고(제2조), 이 사건 사업의 시설에 관하여는 출자회사가 점용허가 관련 규정에 의한 점용허가를 받아 설치하고 점용허가기간(30년 이내, 다만 공사기간은 제외) 동안 소유∙운영하되(제12조 제1항), 철도시설부지에 시설물을 설치하고 운영하는 동안 점용허가 관련 규정에 의한 점용료를 납부하여야 하며(제12조 제2항), 점용허가기간이 경과한 후 원상회복의무가 면제된 때에는 이 사건 사업의 시설을 국가에 무상귀속시켜야 합니다(제12조 제4항).

원고는 이 사건 협약에 따라 위 컨소시엄이 출자자가 되어 설립한 특수목적법인이고, 이 사건 협약에 따라 이 사건 환승시설, 이 사건 판매시설, 주차장 등에 대한 건축물 사용승인을 받은 2013. 10. 7. 무렵 위 각 시설에 대한 소유권을 취득하였습니다.

피고는 원고에게 이 사건 부지에 대한 2015년도 점용료를 산정한 후 4회로 분할하여 2015. 5. 15. 1회차 629,380,080원, 2015. 7. 6. 2회차 634,087,500원의 각 점용료 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’)을 하였는데, 원고는 이 사건 처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였습니다.

2. 원심의 판단 (서울고등법원 2017. 8. 24. 선고 2016누61060 판결)

원심은, ‘이 사건 환승시설은 도시계획시설사업에 의하여 설치된 공공시설로서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’) 제99조, 제65조 제2항이 적용되어 준공검사를 받은 2013. 10. 7.경 국가에 원시적으로 귀속됨에 따라, 이 사건 환승시설 부지는 구 「철도시설의 점용료 산정기준」(2020. 1. 1. 국토교통부고시 제2019-950호로 개정되기 전의 것) 제8조 제1항에서 정한 점용료 면제 대상에 해당하고, 이 사건 정차장 등 부지는 이 사건 환승시설에 부속된 부지로서 이 사건 환승시설의 소유자인 국가가 점유하는 부지에 해당한다. 따라서, 이 사건 환승시설 부지 및 이 사건 정차장 등 부지에 관하여 원고에게 점용료를 부과하는 내용의 이 사건 처분은 위법하다.’고 판시하였습니다.

그러나, 위 원심의 판단은 아래와 같이, 대법원에 의해 파기환송되었습니다.

3. 대법원의 판단 (대법원 2022. 2. 11. 선고 2017두63245 판결)

국토계획법 제65조 제2항은 ‘개발행위허가를 받은 자가 행정청이 아닌 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 개발행위로 용도가 폐지되는 공공시설은 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 새로 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위에서 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 양도할 수 있다.’고 규정하고, 제99조는 ‘도시∙군계획시설사업에 의하여 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에 제65조를 준용한다.’고 정하고 있다.

국토계획법 제65조 제1항, 제2항은 개발행위허가를 받는(의제되는 경우를 포함한다) 모든 개발사업에 대하여 적용되는 것이 아니라, 넓은 면적의 사업구역을 대상으로 하는 ‘단지형 개발사업’에 한하여 적용되는 것이며, 종래의 공공시설이 해당 개발사업의 시행으로 용도가 폐지되는 경우에 해당할 때 사업시행자에게 무상으로 귀속되거나 양도될 수 있는 대상이 된다(대법원 2019. 8. 30. 선고 2016다252478 판결 참조).

특히 이 사건 협약의 주된 내용은 국유 철도용지인 이 사건 부지 위에 원고가 이 사건 환승시설, 이 사건 판매시설, 이 사건 정차장 등과 주차장을 설치한 후 시설의 소유권은 원고에게 귀속시킨 채 이 사건 부지에 대하 점용허가를 받아 점용료를 납부하기로 하는 것으로, 원고가 이 사건 사업의 시행으로 수익사업을 영위할 수 있는 독점적인 지위 및 이 사건 환승시설 부지 외 나머지 부지 개발 등의 권리를 누리게 되는 반면 협약이 정한 의무도 부담하도록 구체적이고 정교하게 설계되어 있다. 또한 이 사건 협약은 이 사건 환승시설 뿐만 아니라 이 사건 판매시설, 이 사건 정차장 등과 주차장의 설치∙운영에 따른 수익 분배 및 의무 부담이 밀접하게 유기적으로 관련되어 있다. 원고와 피고는 이 사건 협약의 내용에 구속되기로 약정하였고 실제 위 협약의 내용대로 이행하였으며 위 시설들 중 일부 시설에 대해서만 이 사건 협약의 내용과는 다르게 일방에게 귀속시킬 것을 예정하지 않았다.

이 사건 사업은 국유의 철도시설 용지에 복합환승시설을 새롭게 설치∙운영하는 내용일 뿐 종래의 공공시설을 용도폐지한 후 새로운 공공시설을 설치하는 내용의 넓은 면적의 사업구역을 대상으로 하는 ‘단지형 개발사업’에 해당하지 않으므로, 국토계획법 제99조, 제65조 제2항은 적용되지 아니한다. 또한 이 사건 협약의 내용에 의하면 이 사건 환승시설뿐만 아니라 상업시설인 이 사건 판매시설 등에 대한 수익 분배와 의무 부담이 유기적으로 밀접하게 관련되어 있으므로 원고가 이 사건 협약의 내용과는 달리 이 사건 환승시설 부지 등에 대한 점용료 납부의무의 면제를 주장할 수는 없다. 원고는 이 사건 협약에 따라 30년간 광명역 복합환승시설을 운영하면서 피고에게 점용료를 납부하여야 하고, 그 운영기간이 만료된 후 그 시설을 국가에 무상귀속시켜야 한다.

4. 판결의 의의

원심이 판시한 것과 같이, 국토계획법 제99조, 제65조 제2항이 적용되어 사업시행자가 새로 설치한 시설(건물 등)의 소유권이 국가에 귀속될 경우, 건물의 소유자는 건물의 부지를 점유한다는 법리(대법원 2008. 7. 10. 선고 2006다39157 판결 등 참조)에 따라 국가는 새로 설치한 시설의 부지를 점유하게 될 것인바, 국가는 사업시행자 등에게 부지 점용료를 부과할 수 없게 됩니다.

그러나 대법원은 2019. 8. 30. 선고 2016다252478 판결을 통하여 국토계획법 제65조 제2항이 적용되는 경우를 ‘넓은 면적의 사업구역을 대상으로 하는 이른바 단지형 개발사업’에 한정하는 입장을 밝힌 바 있으므로, 그와 같은 ‘단지형 개발사업’에 해당하지 않는 경우 국토계획법 제65조 제2항이 적용되지 않게 됩니다.

이 사건 판결에서 문제된 이 사건 사업은 종래의 공공시설을 용도폐지한 후 새로운 공공시설을 설치하는 내용의 개발사업이 아니므로, 국토계획법 제65조 제2항이 적용될 수 없다는 판시는 위 대법원 2019. 8. 30. 선고 2016다252478 판결의 입장을 다시 한 번 확인한 것이라고 볼 수 있습니다.

나아가, 이 사건 판결은, 사업시행자인 원고가 당사자가 되어 주무관청인 피고와 체결한 ‘사업협약’의 내용에 사업시행자인 원고가 피고에게 점용료를 납부하기로 하는 내용이 있었다고 한다면, 사업시행자인 원고는 해당 협약에 구속되어 피고에게 점용료를 납부하여야 한다는 것인바, 이는 사법상 계약의 효력에 비추어 보더라도 타당하다고 판단됩니다.

따라서, 종래의 공공시설을 용도폐지한 후 새로운 공공시설을 설치하는 내용의 ‘단지형 개발사업’을 시행하는 경우가 아니라면, 국토계획법 제65조 제2항이 바로 적용된다고 단정할 수 없고, 주무관청(지방자치단체 등 포함)과 사이에 체결한 사업협약의 내용에 따라 점용료 납부 등의 법률관계가 규율될 수 있다는 점에 유의하여야 할 것입니다.